Dopřeje nám český mocenský kartel celostátní referendum?

Michal Horáček se svého času podivoval nad tím, že tolik občanů při jeho setkáních v rámci volební kampaně před prezidentskou volbou požaduje zavedení institutů přímé demokracie. [1] Čím to asi tak bude?

Volby někdy bývají přirovnávány k trhu, kdy si občan vybírá mezi kandidáty tak, jako si vybírá zboží v obchodě. Proto má být volba kandidátů takzvanou racionální volbou. Problém je, že volby neprobíhají v rámci „normálního“ trhu chráněného sociálními a právními normami. Frederic Schaffer  z Massachussetts Institute of Technology a Andreas Schedler z Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales v Ciudad de México říkají, že volby se neodehrávají v „normálním“ tržním prostředí se zakotvenou sítí právních garancí, nýbrž na černém trhu. [2]

Jinými slovy, občan si při volbách nevybírá výrobek, ale výrobce. To, jaký výrobek dostane, dopředu nemůže vědět a zjistí to až po volbách. V tom okamžiku ale již tento výrobek nemůže reklamovat. Může jen čekat, obvykle celé volební období, aby se to pak celé opakovalo. Umíte si představit, že byste nemohli reklamovat výrobek, který nefunguje nebo vám dokonce škodí? Možná, že není náhoda, že jeden z nejvýznamnějších kritiků americké mocenské oligarchie, Ralph Nader, je také průkopníkem ochrany práv spotřebitele.

Prostředkem, jak tento problém vyřešit, je přímá demokracie, tedy instituce, jejímž prostřednictvím si občan může přímo vybrat výrobek. Přišlo se na to již v hlubokém středověku. A v rozvoji přímé demokracie vynikal právě náš region, střední Evropa.

Ve Svaté říši národa německého existovalo již ve 14. století více než sto dvacet takzvaných říšských vesnic, státečků, kde o politických i jiných otázkách rozhodovali všichni dospělí muži na svých shromážděních. Podobně se rozhodovalo i v širších celcích, například v císařem uznaných selských republikách s poetickými názvy „Říšské údolí Harmersbach“, „Svobodní na leutkirchském vřesovišti“, „Kroewská říše“, „Svobodný soud Kaichen“,„Ingelheimský grunt“ a třicet fríských států známých jako „7 mořských zemí“, a pak také v neoficiálních selských republikách Butjadingen, Stadland, Stedingen, Wursten, Hadeln, Dithmarschen a „Bregenzský les“. Obdobné středověké kořeny mají i švýcarské plebiscity, podle chilského politologa Davida Altmana „zlatý standard přímé demokracie“. Tam jsou místní, tzv. obecní shromáždění, a tzv. zemské obce, tedy regionální referenda, doloženy již v 12. století.

Stejně tak v polském království fungovala přímá demokracie od konce 14. století na úrovni regionálních sejmíků, tedy zákonodárných shromáždění, do kterých měli přístup všichni šlechticové. A protože jsme v Polsku, šlo v průměru o 7 až 10 % obyvatel, v Mazovsku obecně 25 %, ale v některých mazovských oblastech dokonce 40 % obyvatel. V pruské Varmii pak v rámci těchto shromáždění mohli rozhodovat i všichni mlynáři a krčmáři.  Sejmíky volily delegáty do  poslanecké sněmovny, tedy dolní komory Sejmu, nejvyššího zastupitelského sboru království, a tito poslanci byli vázáni instrukcemi odhlasovanými sejmíkem. Po skončení zasedání Sejmu se sejmíky opět sešly (tzv. sejmik relacyjny) a mohly rozhodnutí Sejmu zrušit.

Pravděpodobně nejdál dovedly ve střední Evropě lidové hlasování tradiční Uhry. Tam jako instituce přímé demokracie fungovala župní shromáždění, která řešila všechny důležité politické, vojenské a ekonomické záležitosti. Těchto shromáždění se mohli účastnit všichni šlechticové a duchovní z dané župy, což bylo průměrně 4–6 % obyvatel. Ti také volili zastupitele do uherského sněmu. Tito delegáti si po svém zvolení nemohli dělat, co chtěli – což se stává v moderních parlamentních demokraciích. Museli se totiž před župním shromážděním zavázat přísahou, že se budou držet jeho instrukcí. Pokud je porušili, mohli je jejich voliči na župním shromáždění odvolat. Jinými slovy už ve středověku byla v Uhrách instituce, které dnes říkáme odvolatelnost politiků.

Ještě výraznější přímou demokracii nalezneme ve starých Uhrách v takzvaných svobodných okrscích. To byla území vyňatá z župního systému, kde byla veškerému obyvatelstvu – tedy i rolnictvu – udělena tzv. kolektivní šlechtická privilegia. Celkem žilo v těchto okrscích 15 % obyvatel Uher, přičemž šlo o Kumánsko a Jazygsko mezi Dunajem a Tisou, území hajduků u Debrecínu, oblast sedmihradských Sasů, Turopolje v Chorvatsku a především Sikulsko v Sedmihradsku. Tam všude mohli obyvatelé rozhodovat o svých otázkách prostřednictvím shromáždění, jichž se mohl účastnit každý dospělý muž. Sikulsko bylo se svými 250 tisíci obyvateli vůbec nejlidnatějším evropským územím středověku, kde všichni dospělí muži mohli rozhodovat prostřednictvím institucí přímé demokracie.

Uplynuly další čtyři roky a v ČR stále nemáme to, čím střední Evropa oplývala už ve středověku. To není náhoda. Nejsilnější česká politická tradice moderní éry totiž zní: Občané do toho nemají co mluvit. Její kořeny sahají až ke vzniku Československa, který byl proveden, aniž by se někdo někoho ptal. Masaryk měl dokonce prohlásit: „Buďto bude referendum, nebo bude Československo.“ Pokračovalo to přijetím ústavy nevoleným Revolučním národním shromážděním v únoru 1920, dva měsíce před prvními parlamentními volbami, a zavedením tzv. pětky, což byla v jistém smyslu odvolatelnost poslanců, jenže naprosto zvrácená, když poslance neodvolávali voliči, nýbrž předsedové jejich stran. Obdobným způsobem – se záměrným vyřazením občana (a v případě  ústavy i odborné veřejnosti) – byla v roce 1992 schválena nová česká ústava a v roce 1997 krajské uspořádání.

Je proto jen logické, že přijetí zákona o celostátním referendu jsme se nedočkali ani za Babišovy vlády, která ho přitom měla ve svém programovém prohlášení. Pravda, už formulace z tohoto dokumentu napovídá tomu, že to nemysleli tak úplně vážně. „Předložíme ústavní zákon o celostátním referendu. Respektujeme však zastupitelskou demokracii zakotvenou v Ústavě, a proto neumožníme ve funkčním období této vlády referendem schvalovat zákony a rozhodovat o mezinárodních závazcích.“ Jestliže ale referendum nemůže rozhodovat o zákonech, jaký je potom jeho smysl? Všude, kde fungují mechanismy přímé demokracie, se přece plebiscity rozhoduje právě a především o zákonech.

V návrhu, který vládní koalice předložila, se předpokládá petice s nejméně 450 tisíci podpisy. V dějinách patnáctimilionového Československa se přitom stalo jen dvakrát, že nějaká petice získala více než půl milionu podpisů – jednalo se o petici „Podněty katolíků k řešení situace věřících občanů“ iniciovanou Augustinem Navrátilem v roce 1988 a na počátku 90. let o petici za obnovu samosprávy Moravy a Slezska. Obě byly předlistopadovou i polistopadovou věrchuškou pochopitelně ignorovány. V dějinách samostatného Česka této hranice nebylo dosaženo nikdy.

Jinými slovy, návrh celostátního referenda od vládní koalice měl zajistit nikoli to, aby tu nějaká přímá demokracie byla, nýbrž to, aby žádná nebyla. Navíc se mocenský kartel pojistil Ústavním soudem, který měl posuzovat ústavnost otázek předložených referendu. V důvodové zprávě vládního návrhu se přitom výslovně uvádí, že referendem nelze měnit „podstatné náležitosti demokratického a právního státu“, tedy onen nejasný, v Evropě zcela unikátní pojem, který si ÚS může vykládat, jak chce. Však také už v říjnu 2017, kdy ještě byla ve hře možnost vládní koalice ANO a SPD, předseda ÚS Rychetský šermoval právě článkem 9 (2) ústavy s tím, že jeho prostřednictvím nedovolí „změnu polistopadového vývoje“.

Z tohoto úhlu pohledu je možná dobře, že návrh vládní koalice byl odmítnut Senátem. Kdyby totiž prošel, bylo by za těchto podmínek velmi obtížné referendum vůbec iniciovat a nepřátelé přímé demokracie by to použili jako argument proti ní, což činí (poukazováním na referendum na Slovensku se – vzhledem k počtu obyvatel – neuvěřitelnou, půlmilionovou hranicí počtu signatářů) poslanec Benda z ODS nebo předseda Ústavního soudu Rychetský. Příkladem je institut krajského referenda. To nemůže rozhodovat o rozpočtu kraje ani o schválení, změně či zrušení obecně závazné vyhlášky kraje ani o vnitřním uspořádání kraje, přičemž zastupitelstvo kraje se může usnést, že referendum nevyhlásí, byť ho podpoří v petici dostatečný počet signatářů. To znamená 6 % oprávněných osob v kraji, což v celostátním měřítku znamená 495 tisíc osob. Asi není náhoda, že se dosud v České republice nepodařilo iniciovat ani jediné krajské referendum.

Jakub Patočka kdysi napsal, že hlavní štěpící linií české politiky je rozdělení na ty, kdo jsou pro přímou demokracii, a na ty, kdo jsou proti ní. Jestliže dosavadní vládní koalice reprezentovala ty, kdo referendum chtějí zneškodnit nejrůznějšími, výše zmíněnými překážkami, koalice nastupující představuje otevřené nepřátele lidového hlasování. Mezi českou liberální elitou patří k dobrému tónu referendem opovrhovat. Uveďme například Tomáše Halíka, který říká, že „přímá demokracie je zrůdná věc“ a „Posun od zastupitelské parlamentní demokracie k tzv. přímé demokracii tímto nebezpečným populistickým nástrojem považuji za sebevražedný skok demokracie do propasti barbarství.“

Senátor Eduard Outrata (US-DEU) obdobně argumentuje tím, že referendum „velmi často bývalo zneužito diktátorskými režimy“. O tom, že diktátorské režimy mnohem častěji zneužívají volby do zastupitelských sborů Outrata (zvolený 12 % všech oprávněných voličů) cudně mlčí. Třeba v takovém Československu se od února 1948 do roku 1989 uskutečnily volby do zastupitelských sborů celkem devětkrát, přičemž od roku 1971 se současně volilo do Federálního shromáždění a národních rad, zatímco referendum tehdy neproběhlo ani jedno. Podobnost čistě náhodná.

Člověk skoro ani nechce domyslet, co by se stalo, kdyby si naše smetánka uvědomila, že diktátorské režimy zneužívají také elektřinu, železnici, vodovody, sklo a cukřenky.

Patočka přitom poukazuje na to, že proti přímé demokracii se postavili i ti liberálové, kteří ji před rokem 1989 požadovali, konkrétně v manifestu Hnutí za občanskou svobodu „Demokracii pro všechny“.

„Mnozí příslušníci nově se formující elity po roce 1989 dávali totiž svým počínáním příležitost výkladu, že jejich volání po širším podílu veřejnosti na rozhodování bylo jen taktickým prostředkem, jak si obstarat všeobecnou podporu, který nemínili po roce 1989 naplnit, a tak se zastavili i před zavedením institutu referenda i všeobecnou volbou hlavy státu. Demokracii chtěli, ale najednou už ne tak úplně „pro všechny“.“ A dále „Demokracie může prohrát i proto, že obrana elitářské pozice přispěje k diskreditaci liberálních hodnot, že obnaží vztah liberálů k demokracii jako účelový a pokrytecký.“

Již několikrát citovaný Rychetský uvádí, že nám pro zavedení referenda chybí věcná diskuse. No jo, ale kdo tu přímou demokracii neustále démonizuje? Kdo z ní udělal možná největší české politické tabu – a to za peníze nás všech, plátců koncesionářských poplatků veřejnoprávních médií? (Odkaz pro otrlé zde).

Není přitom ani ironií, ani paradoxem to, že ti nejotevřenější nepřátelé přímé demokracie – ODS, TOP 09 a  KDU-ČSL proměnili prezidentskou volbu v roce 2018 a parlamentní volby v roce 2021 v referenda o odvolání Miloše Zemana a Andreje Babiše. Je to naopak velmi logické, v české politice totiž nemůžeme očekávat nic než zvrácenost a pokrytectví.

Jedinou výjimkou, kdy u nás bylo provedeno celostátní referendum, bylo hlasování o vstupu do Evropské unie. Tehdy český mocenský kartel vyřešil otázku, jak provést referendum o vstupu do EU a zároveň ho nezavést jako obecnou normu, vskutku příznačně. Vytvořil totiž speciální ústavní zákon o referendu o přistoupení ČR k EU. Byl to tehdy vůbec jediný případ takového ad hoc postupu, všech ostatních 8 plebiscitů o vstupu do EU v roce 2003 proběhlo na základě obecných zákonných úprav.

Připomeňme, že jen o 6 let později Ústavní soud v „kauze Melčák“ odůvodnil zrušení ústavního zákona o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny nepřípustností ad hoc změny ústavy, protože ta se neshoduje se zásadou obecnosti zákona. ÚS tehdy uvedl: „Skutečnost, že zákonům (tj. fixovaným právním normám) má být vlastní všeobecný charakter, není představou občanského právního státu rozvinutou jen v 19. století. Tato idea provází celé evropské právní dějiny. (…)  Požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona a tím rovněž právního státu.“ Ústavní soud tehdy připustil výjimky pouze u ústavních zákonů vydaných dle článků 11 a 100 (3), ale ty se celostátního referenda ani EU netýkají.

Jak je možné, že stejný přístup nebyl aplikován i na ústavní zákon o celostátním referendu o přistoupení k EU, je otázka. Ale jak říkali už staří Římané, co je dovoleno Jovovi, není dovoleno volovi.

Moderní česká státnost má odmítnutí přímé demokracie zakódováno už ve svých základech. Československo v roce 1918 vzniklo proto, že se o jeho vzniku neuskutečnilo referendum. Česko vzniklo v roce 1993 proto, že se o jeho vzniku neuskutečnilo referendum.

Z povahy věci plyne, že není žádoucí prosadit celostátní referendum prostřednictvím nějakého kompromisu s mocenským establishmentem, protože výsledkem by byl plebiscit s neuskutečnitelnými parametry, tak jako u krajského referenda u nás nebo u celostátního referenda na Slovensku, což by se obrátilo proti myšlence přímé demokracie.

Situaci navíc komplikuje tuhý centralismus českého státu, kdy krajské zřízení nebylo v roce 1997 přijato (fakticky recyklováno) proto, aby došlo ke skutečné decentralizaci, nýbrž proto, aby se vyhovělo tlaku EU, která potřebovala regionální jednotky pro rozdělování subvencí. Je to přitom právě decentralizace, co napomáhá rozvoji přímé demokracie, a v Evropě i jinde plebiscity kvetou mnohem více na regionální než na celostátní či federální úrovni. Z Německa, kde ve všech zemích může být (a mnohde i byla) tamní ústava – tedy nejvyšší právní norma – přijata či změněna referendem, včetně lidové ústavodárné iniciativy, víme, že tamní zemské vlády přímou demokracii podporují, protože ji považují za spojence ve sporech s federální vládou. Každý, kdo se tam vydá, se může na vlastní oči přesvědčit o tom, že tyto země se zcela očividně ocitly v „propasti barbarství“. Švýcarští autoři Bruno Frey a Alois Stutzer svými empirickými výzkumy ukázali, že decentralizace usnadňuje politickou participaci občanů.

U nás kraje fungují přesně naopak. Krajská referenda brání politické angažovanosti občanů a volební účast v krajských volbách vypadá podle toho.

Vzhledem k minimálnímu počtu členů politických stran ani nelze očekávat, že by občanská společnost prosadila celostátní referendum skrze obyčejné členy politických stran, tak jako tomu bylo u referenda o jaderné energii v Rakousku v roce 1978. Establishmentové politické strany u nás nemají s občanskou společností nic společného, jsou to jen převodové páky těch nahoře.

Z toho všeho vyplývá, že postupná, reformistická cesta k přímé demokracii je u nás nemožná.  Po více než třiceti letech od roku 1989 je evidentní, že zavedení skutečně použitelného celostátního referenda lze provést jen proti vůli mocenského kartelu. Kapři si rybník nevypustí a nedovolí nám nic jiného než vekslácký černý trh, kde v případě, že koupíte zajíce v pytli, nemůžete nic dělat. Možná je tedy pouze revoluční cesta. Ale byla snad polistopadová zastupitelská demokracie zavedena nějak jinak?

Poznámky:

[1] Osobní zkušenost autora z jednoho z těchto mítinků.

[2] Schaffer, F. C., Schedler, A.: What is vote buying? Limits of market model. Paper to be delivered at the conference „Poverty, Democracy, and Clientelism: The Political Economy of Vote Buying“, Stanford University, Department of Political Science, Bellagio Center, Rockefeller Foundation, 28 November – 2 December 2005. S. 6.

Marek Pavka, signatář Deklarace moravského národa